Davorin Kračun
Sašo Švigelj
V vsakem primeru bo morala Slovenija do leta 2030 vsako leto refinancirati tri milijarde evrov javnega dolga.

Ali bi lahko opisali, v kakšnem stanju so javne finance naše države?

V slovenskih javnih financah primanjkljaj ostaja visok. V prvih devetih mesecih leta 2021 je znašal 2,45 milijarde evrov. Če od tega odbijemo učinke covidnih ukrepov, bi primanjkljaj znašal nekaj manj kot 400 milijonov evrov. Za celo leto je v državnem proračunu predviden primanjkljaj 2,7 milijarde evrov. Saldo sektorja država, ki se uporablja v primerjavi z EU, pa je v prvi polovici leta znašal 1,675 milijarde evrov. Glede na to, da smo v prvi polovici leta 2021 dosegli višjo raven gospodarske aktivnosti kot v prvi polovici leta 2020, je zanimivo, da so primanjkljaji podobni kot v prvi polovici leta 2020. Dolg sektorja država pa je ob koncu junija znašal okoli 40 milijard evrov oziroma 80 odstotkov bruto domačega proizvoda (BDP).

To so številke, do katerih ob upoštevanju fiskalnega pravila ne bi smelo priti, a zaradi epidemije naša država deluje v »izjemnih okoliščinah«. Kaj pomenijo?

Izjemne okoliščine pomenijo, da je odstopanje dovoljeno za tisti del javnih financ, ki je neposredno povezan s krizo, če to ne ogrozi srednjeročne vzdržnosti javnih financ. To omogoča večji manevrski prostor pri snovanju ukrepov. Ne pomeni pa, da so fiskalna pravila odpravljena. Ampak ne glede na to, ali fiskalna pravila veljajo ali ne in na kakšen način jih upoštevamo, dolg narašča. To pomeni, da bo treba takrat, ko bomo izšli iz epidemije in ko ne bo več razloga za izjemne okoliščine, pristopiti k ponovnemu uravnovešenju javnih financ in bodo zahteve bolj boleče – če ukrepi, povezani z izjemnimi okoliščinami, ne bodo dovolj ciljani, učinkoviti in začasni.

Je vlada bolj proste roke pri upravljanju javnih financ dobro izkoristila?

Fiskalni svet je že marca 2020 potrdil, da obstajajo izjemne okoliščine, in vlada je takoj začela sprejemati ukrepe, povezane z epidemijo. Tako smo omogočili, da jih fiskalno pravilo pri tem ni oviralo ali zadrževalo. Če ocenjujemo, kaj se je pravzaprav dogajalo v času izjemnih okoliščin, bi lahko rekli, da je bil spopad z epidemijo na ekonomskem področju podobno uspešen kot v drugih evropskih državah, da so bili ukrepi usmerjeni v isto smer in da so bili podobne intenzivnosti, se pa v Sloveniji dogajajo nekatere posebnosti. Nekoliko večji poudarek je dan dodatkom zaposlenim v javnem sektorju, kar je po mnenju mnogih sporno, saj se postavlja vprašanje, ali so res vsi ti dodatki usmerjeni k neposredno ogroženim zaradi epidemije. Poleg tega je bruto javni dolg hitreje naraščal kot v drugih evropskih državah, čeprav je glede na raven dolga Slovenija še vedno pod povprečjem EU. Je pa seveda treba pri naraščanju bruto dolga omeniti, da je Slovenija uporabila trenutno ugodne možnosti za financiranje, za prodajo obveznic, in da si je zato zagotovila predfinanciranje bodočih obveznosti. A tudi če gledamo neto javni dolg, je ta naraščal podobno kot v drugih evropskih državah.

Se da oceniti, kakšno bi bilo stanje javnih financ brez koronaukrepov?

Mi izračunavamo stanje javnih financ po tem, ko izločimo vpliv epidemije. Vendar je tako: pri izdatkih lahko izločimo tisti del izdatkov, ki jih vlada deklarira kot izdatke zaradi epidemije. Čeprav je tudi tukaj ločnica zelo tanka in se pojavlja vprašanje, ali so vsi deklarirani izdatki tudi v resnici povezani z epidemijo. Pri vprašanju zmanjšanja prihodkov je razmeroma preprosto določiti zmanjšanje prihodkov zaradi fiskalnih ukrepov, sprejetih v povezavi z epidemijo, težje pa je določiti del, ki ga je treba pripisati recesiji in zmanjšanju gospodarske aktivnosti, do katere je prišlo tudi zaradi omejitvenih ukrepov v vsakdanjem življenju in gospodarstvu. Ne glede na našteto fiskalni svet redno javno objavlja podatke o javnofinančnih učinkih ukrepov z neposrednim vplivom na državni proračun.

Davorin Kračun
Sašo Švigelj
"Treba je priznati, da faza političnega cikla, torej predvolilno obdobje, ni naklonjena resnim načrtom za izhod iz izjemnih okoliščin."

Več kot milijardo evrov je vlada namenila za izplačilo različnih dodatkov. Kako komentirate ta ukrep?

Do določene mere je bilo treba preprečevati naraščanje socialnih problemov, ki bi jih epidemija zagotovo potencirala. Prav tako je bilo treba ohraniti gospodarske potenciale, vendar je tu vedno mogoče diskutirati, ali ni bila pri tem razumna mera morebiti presežena. Zdaj vidimo, da so se v času epidemije dobički nekaterih podjetij močno povečali in da so se povečali tudi prihranki prebivalstva, kar kaže na to, da je bil določen del državnih izdatkov usmerjen tudi napačno in je prinesel krepitev gospodarskega položaja tistih, ki z epidemijo niso bili oziroma niso bili neposredno prizadeti.

Se danes že lahko vidi učinke takega ravnanja?

Tukaj seveda ne gre samo za slovenski fenomen, ampak globalni. V vseh državah je prišlo do ekspanzivne denarne in fiskalne politike, kar pomeni, da je državljanom in gospodarstvu prišlo v roke več denarja in več kupne moči. Na drugi strani se zaradi epidemije pojavljajo različne blokade na ponudbeni strani: pri transportu, surovinah, čipih ... To vodi v proizvodne težave in naraščanje cen. Kaže, da bi lahko bili na začetku podobne faze kot v 70. letih prejšnjega stoletja, ko je blokadi na strani ponudbe sledila stagflacija. Trenutno so monetarne politike večine držav še vedno ekspanzivne, vendar se vse bolj pojavljajo znaki, da ta ekspanzivna politika postaja kontraproduktivna, da spodbuja inflacijo, ne more pa reševati problemov tam, kjer nastajajo, torej na ponudbeni strani. Centralne banke so pri zaostrovanju monetarne politike previdne predvsem zato, da ne bi zatrle gospodarskega oživljanja, do katerega je prišlo v zadnjem letu. A vse kaže na to, da bi se lahko tak preobrat v monetarni politiki zgodil, kar bi seveda imelo posledice za pogoje financiranja ter s tem fiskalno politiko in bi položaj zadolženih držav močno poslabšalo. Za zdaj poteka razprava o tem, ali je zdajšnja inflacija samo začasen pojav in, povezano s tem, ali so zdajšnje motnje v dobavah samo začasne in jih bo globalno gospodarstvo v relativno kratkem času premagalo ali pa se srečujemo z nekim novim inflacijskim obdobjem v svetovni ekonomiji. Torej s pojavom, ki ga že kar nekaj desetletij nismo poznali.

Davorin Kračun
Sašo Švigelj
"Ko so dokumenti enkrat pripravljeni, takrat pa moramo biti neizprosni ter dosledni in takrat nas ima običajno opozicija raje kot vlada."

Kaj nas o takih razmerah uči zgodovina? Kaj lahko pričakujemo?

Če pogledamo, kaj se je zgodilo v 70. letih: po letu 1973 je prišlo najprej do blokade ponudbe nafte, potem se je to preneslo še na druge trge surovin. Sledila je inflacija, nato v 80. letih zaostritev monetarne politike, kar je razvitim država omogočalo stabilizacijo in preživetje, zadolžene države pa so takrat padle v dolžniško krizo. Tako se kaže, da imajo krize pogosto dvojno dno, torej da krizi, ki lahko nastopi iz različnih razlogov, sledi še dolžniška kriza, ravno zato, ker so osnovno težavo poskušali rešiti z ekspanzivno fiskalno politiko in naraščanjem dolga.

Kriza, ki smo ji bili priča med letoma 2008 in 2010, je bila kriza finančnega sistema, ki jo je povzročil zlom na nepremičninskih trgih v odvisnosti od finančnega sistema. Temu je sledil drugi val krize, v obliki dolžniške krize, ki je bolj prizadela manj razvite periferne države. Denimo Slovenija je bila takrat bistveno bolj prizadeta z drugim dnom krize kot s prvim. Na prvo krizo, na prvo dno, smo odgovorili z ekspanzivno fiskalno politiko, potem pa se je pokazalo, da je taka politika povzročila velik javni dolg, izbruhnile so težave v bankah in skoraj do leta 2017 smo trpeli posledice te dolžniške krize oziroma poskusov njenega reševanja z omejevalno fiskalno politiko. Zdaj smo spet v fazi, ko je bila kriza povzročena eksogeno, z epidemijo. Posledica je globalna gospodarska recesija in spet se težave, ki jih prinaša kriza, med drugim lajša z ekspanzivno fiskalno politiko, kar pomeni naraščanje javnega dolga. Lahko rečemo, da dokler je slovenski javni dolg nižji, kot je povprečje EU, in če slovenski javni dolg ne bo rasel hitreje, kot je to povprečje EU, smo, vsaj kar zadeva evropsko komponento našega položaja, na varni strani. Ne pa tudi če bo prišlo do globalnega poslabšanja položaja EU. Normalno financiranje javnih financ poteka s prodajo obveznic, ki jih kupujejo veliki investitorji. In verjetno bodo ameriške in nemške obveznice kljub velikim tveganjem vedno kupovali. Manjše periferne države pa lahko hitreje naletijo na nezaupanje investitorjev in težave pri refinanciranju svojih dolgov. Zato mora biti Slovenija še posebej previdna pri zadolževanju. Naša izkušnja kaže, da so nas kljub solidnejšim javnim financam in razmeroma solidnemu makroekonomskemu položaju od večine ob prejšnji krizi finančni trgi domala postavili ob bok Grčiji in so se s tem Sloveniji pogoji financiranja močno poslabšali. Od tod izvirajo svarila fiskalnega sveta. Javni dolg se namreč začne pri fiskalni politiki, v kateri niso zagotovljeni instrumenti za učinkovito brzdanje javne porabe.

Glede na sprejeta proračuna za leti 2022 in 2023 ni videti, da bi vlada želela prenehati »zapravljati«?

Fiskalni svet še pripravlja oceno obeh proračunov, zato svojega mnenja ne morem podati. Ocena bo znana do sredine oktobra in jo bomo tudi predstavili državnemu zboru, vladi in javnosti. Lahko pa rečem, da se problem nerealističnega načrtovanja vlade nadaljuje.

V enem zadnjih dokumentov ste opozorili tudi na to, da ni primeren čas za deljenje vladnih »bombončkov«. Zakaj?

Darila določenim družbenim skupinam tik pred volitvami seveda niso samo slovenski fenomen. Iz teorije so znani politični cikli, ko si vlade zlasti v predvolilnem času pomagajo z ekspanzivno fiskalno politiko, kar pomeni, da mora nova vlada takoj po volitvah ponovno stabilizirati javne finance. Ta pojav do zdaj v Sloveniji ni bil tako izrazit, vendar pa je zaradi epidemije in tudi zaradi konca tokratnega političnega cikla fiskalna politika zelo ekspanzivna, mogoče tudi pretirano ekspanzivna. In to se kaže tudi v proračunih.

Na družbenih omrežjih lahko pogosto preberemo, kaj vse nam je vlada dala. Vprašanje pa je, kje je vzela.

Glavni vir so davki in prispevki, če pa so izdatki večji, nastaja javnofinančni primanjkljaj, ki se financira s prodajo obveznic na mednarodnih finančnih trgih. To pomeni, da bi lahko bila s tem država postavljena v položaj večje odvisnosti od finančnih trgov v prihodnosti, ko bo postavljena pred izziv refinanciranja višjega javnega dolga. Torej plačujemo sedanji in bodoči davkoplačevalci.

Marsikateri Slovenec živi v prepričanju, da je denar iz sklada za okrevanje namenjen poplačilu že sprejetih ukrepov. A ni tako.

Seveda ne. Tudi zaradi »tajminga« ne. Lahko pa rečemo, da se zaradi samih projektov, ki bodo izvedeni, ne bo treba zadolževati v prihodnosti. Past, ki tu obstaja, je, da bo v prihodnje treba zagotoviti delovanje in seveda financirati stroške delovanja osnovnih sredstev, ki jih bomo s temi projekti pridobili. Glede na trenutno znane obveznosti bo morala Slovenija do leta 2030 vsako leto refinancirati okoli tri milijarde evrov javnega dolga, ker pomeni, da se bo za to morala zadolžiti na finančnih trgih ali temu nameniti del javnofinančnih prihodkov. Bodoči položaj na finančnih trgih in bodoče refinanciranje sta odvisna od tega, kako gospodarsko močna bo Slovenija. Zato imamo zdaj lepo priložnost, da svoj gospodarski potencial okrepi s temi nepovratnimi sredstvi, ki pomenijo priliv in ne pomenijo zadolževanja na drugi strani, čeprav je treba del finančne konstrukcije projektov zagotoviti tudi z domačimi sredstvi. Pomembna pa je učinkovita poraba teh sredstev. Ob tem moram omeniti problem absorpcijske sposobnosti. Povečanje investicij, ki je v Sloveniji načrtovano in je povezano tudi z evropskimi nepovratnimi sredstvi, lahko kmalu naleti na meje sprejemljivosti za gospodarstvo. Tu se namreč pojavljata dva problema: prvo vprašanje je, ali imamo na voljo dovolj kapacitet za izvedbo teh investicij, in drugo, ali je naša država sposobna obvladati in storiti vse tisto, kar mora država storiti ob morebitnem večjem valu investicij. Do zdaj imamo s tem sorazmerno slabe izkušnje, ko so projekti postali tudi nekajkrat dražji od načrtov. Slovenija porabo evropskih sredstev tipično pomika proti koncu obdobja, ko je ta sredstva mogoče porabiti in se torej poraba skoncentrira v razmeroma kratkem obdobju. Vidimo pa tudi, da se nekateri veliki projekti, ki so pomembni za razvoj infrastrukture, vlečejo nesorazmerno dolgo zaradi različnih upravljalnih in birokratskih blokad.

Davorin Kračun
Sašo Švigelj
»Določen del državnih izdatkov je bil usmerjen tudi napačno in je prinesel krepitev gospodarskega položaja tistih, ki z epidemijo niso bili tako prizadeti,« meni Davorin Kračun

Koliko časa lahko vlada še deluje mimo fiskalnega pravila?

Naš zakon, podobno kot pravila EU, predvideva dva pogoja za izjemne okoliščine: prvi je nenavaden dogodek, ki povzroči poslabšanje javnih financ, drugi pa velik upad gospodarske aktivnosti. Lani sta bila zaradi epidemije izpolnjena oba pogoja. Kar zadeva leto 2022, upada gospodarske aktivnosti ni več in tovrstnega razloga za izjemne okoliščine ni več, kar zadeva epidemijo, pa so stvari še zelo nepredvidljive. Stališče EU in mednarodnih organizacij je, naj se ukrepov, ki omogočajo gospodarsko oživljanje, ne umika prezgodaj, saj bi lahko prezgodaj prišli do drugega dna recesije. Zaradi tega bi težko zagovarjali preklic izjemnih okoliščin pred letom 2022. Pričakovati pa je, da če bi se epidemija v prvi polovici 2022 pomirila, bi Slovenija lahko v drugi polovici leta prešla na normalne pogoje gospodarjenja in srednjeročno uravnovešenje javnih financ. To uravnovešenje bo lažje, če bomo v tem času okrepili gospodarski potencial, se čim manj zadolžili in se izogibali odločitvam, ki bi stanje javnih financ trajno slabšale. Treba pa je priznati, da faza političnega cikla, torej predvolilno obdobje, ni naklonjena fiskalni politiki, ki bi v večji meri upoštevala potrebo po zagotavljanju srednjeročne in dolgoročne javnofinančne vzdržnosti.

Ali bo izhod iz »izjemnih okoliščin« na ravni EU potekal usklajeno ali je mogoče, da bodo nekatere države ohlapno fiskalno politiko zadržale dalj časa?

To je seveda mogoče. Obstajajo visoko zadolžene in hkrati močne države, kot sta Italija in Francija, ki želijo večji manevrski prostor, na drugi strani pa so predvsem severne države, kot sta Nemčija in Nizozemska, ki so zainteresirane za stabilno gospodarstvo, za stabilen in trden evro ter svarijo pred prevelikim popuščanjem. Izkušnja z Grčijo je prinesla streznitev. Grčija je v času prejšnje krize izkazala visoko stopnjo fiskalne neodgovornosti. In prvotni odziv na grške dolžniške probleme je bil, da Grčija predstavlja samo manjši delež evropskega BDP, kar naj bi z lahkoto obvladali. Izkazalo pa se je, da sta problem Grčije in njena zadolžitev v evrih destabilizirala celotno območje EU. In ravno zato je tokrat pomembno, da evrsko območje kot celota pokaže dovolj veliko mero fiskalne odgovornosti in tudi sposobnosti, da sanira večje dolžniške probleme znotraj območja EU. K reševanju je treba pristopiti bolj razumno kot v prejšnji krizi, ko je izrazito omejevalna fiskalna politika veliko prispevala k drugemu dnu krize. Vendar če bo prišlo do neodgovornega popuščanja pri fiskalnih pravilih, zadolževanje ne bo nič lažje, saj o tem ne odločajo tisti, ki postavljajo fiskalna pravila, ampak tisti, ki kupujejo obveznice, ki iščejo zanesljive naložbe za prihranke tistih, ki jim zaupajo. Tudi predolgo vračanje k normalnim razmeram in fiskalnim pravilom bi zato lahko povzročilo dolgoročno škodo evropskim gospodarstvom.

Na evropskem parketu je veliko govora o spremembah fiskalnega pravila. Nekateri bi ga celo ukinili.

Razprave o tem potekajo že dolgo. In zanimivo je, da ko vprašaš kvalificirano javnost o tem, ali bi bilo treba spremeniti fiskalna pravila, je v 90 odstotkih odgovor: da. Ob naslednjem vprašanju, v katero smer naj se spremenijo fiskalna pravila, pa so odgovori zelo različni: od tega, da naj se bistveno olajšajo, do tega, naj se bistveno zaostrijo. Torej glede tega, v kakšno smer naj bi se spreminjala fiskalna pravila, ni enotnosti, zato bo politična razprava o tem še dolga. Fiskalna pravila, kot jih predvideva Pakt za stabilnost in rast in kot jih povzema tudi naš Zakon o fiskalnem pravilu, so v osnovi dobra in bi lahko v primeru, da bi bila upoštevana, dobro služila svojemu namenu: preprečevanju take fiskalne politike, ki bi vodila v prezadolževanje.

Marca se zaključuje mandat vaše sestave fiskalnega sveta. Kako bi ga opisali?

V tej sestavi in v tem institucionalnem okviru, ki ga določa leta 2015 sprejeti Zakon o fiskalnem pravilu, je fiskalni svet oral ledino. Kot sem zasledoval medijsko spremljanje našega dela, smo bili na začetku deležni velikega dvoma in označeni za še enega »brezzobega birokratskega tigra«, nato pa deležni vse bolj resne obravnave. Trenutno so ocene fiskalnega sveta dnevno prisotne v poročanju medijev. In mislim, da imajo naša stališča velik vpliv v javnosti. Tudi ko v državnem zboru potekajo razprave, povezane z ekonomsko politiko, se uporabljajo ocene fiskalnega sveta kot referenca in celoten koncept tega sveta je, da temelji izključno na ravni kredibilnosti. Glede na zakon o fiskalnem pravilu ima namreč predzadnjo besedo vlada, zadnjo pa državni zbor. Torej na oceno fiskalnega sveta lahko vlada odgovori pritrdilno ali pa izogibajoče, torej po načelu »comply or explain«, in potem odloča državni zbor. A odkar imamo fiskalni svet, je verjetnost za neodgovorno fiskalno politiko manjša, saj vemo, da »bombončki« za to ali ono skupino državljanov niso zastonj, ampak imajo svojo ceno, ki jo bo treba plačati. In ta zavest o fiskalni odgovornosti, ki jo razvija fiskalni svet, je zelo pomembna, čeprav nimamo formalnih pooblastil, da bi ustavili nerealne proračunske načrte. Lahko rečem, da je fiskalni svet v svojem prvem mandatu opravil svojo nalogo v skladu s pričakovanji, upam, da jih je celo presegel.

Kako bi ocenili odnos z vsakokratnimi vladami?

Dejstvo, da fiskalni svet je in da obstajajo njegove ocene, že preventivno vpliva na pripravo proračuna. Mislim, da je to preventivno delo pomembno, preden pride do ocene. Delali smo s tremi vladami in vse tri so vedno korektno odgovorile na naše argumente, ni pa nujno, da so jim pritrdile. Za to lahko vedno najde razloge. Tudi pri dostopu do informacij, ki jih potrebujemo za svoje delo, praviloma nismo imeli težav. Lahko rečem, da je bilo sodelovanje z vsemi vladami korektno, občasno smo se srečevali tudi s predsedniki vlad in finančnimi ministri, običajno še preden je prišlo do sestave proračunov. In tako smo tudi po tej neformalni poti poskušali pomagati na poti do boljših proračunskih dokumentov. Ko so dokumenti enkrat pripravljeni, takrat pa moramo biti neizprosni ter dosledni in takrat nas ima običajno opozicija raje kot vlada.